Con deliberazione adottata l’8 Marzo 2001, il Senato ha approvato la Legge Costituzionale di riforma del Titolo V della Carta fondamentale (artt. 114–132 Cost.), che regola le autonomie locali. Tuttavia, non avendo ottenuto la maggioranza qualificata dei due terzi dei membri delle Camere a norma del 3° comma dell’art. 138 Cost., tale legge è stata sottoposta a referendum confermativo il 7 ottobre 2001.

Il referendum si è svolto con risultato favorevole all’approvazione della legge (circa il 64% dei votanti si è espresso per il sì).

In via di prima approssimazione si può osservare come la legge intervenga a dare forza e valore costituzionali a princìpi già entrati a far parte del nostro ordinamento, in particolare con le cd. Leggi Bassanini (si pensi al principio di sussidiarietà e a quello di residualità delle competenze statali). Non mancano tuttavia disposizioni sostanzialmente innovative.

Passando ad un’analisi nel dettaglio, l’art. 1 della legge in esame modifica l’art. 114 Cost., che, nel testo previgente, si limitava a prevedere la ripartizione della Repubblica in Regioni, Province e Comuni.

La riformulazione del 1° comma ha valore più che altro simbolico, perché, invertendo l’ordine degli enti territoriali indicati, evidenzia il valore del Comune inteso quale ente di base, il più vicino ai cittadini, chiamato in via primaria a soddisfare i loro interessi, in linea con il principio di sussidiarietà.

Di particolare rilievo risulta la espressa previsione delle Città metropolitane, figure introdotte dalla L. 142/90 e ora riconfermate e regolamentate dal Testo Unico degli Enti Locali (artt. 23 ss. del D.lgs. n. 267 del 2001), che vengono così a ricevere dignità costituzionale.

Maggior significato "sostanziale" ha invece il 2° comma (aggiunto ex novo rispetto alla norma originaria), il quale sancisce l’autonomia statutaria degli enti sopra indicati; tale autonomia, infatti, se per le Regioni era già costituzionalizzata dall’art. 123 Cost., per Comuni, Province ed altri enti locali, era stabilita soltanto a livello di legislazione ordinaria (art. 6 T.U. enti locali). Altra – e forse più importante – novità è poi l’assoggettamento degli "statuti, poteri e funzioni" delle autonomie locali ai "princìpi fissati dalla Costituzione": una simile affermazione sembra voler elevare gli statuti locali al rango di fonti primarie, non più soggetti ai princìpi stabiliti dalle leggi dello Stato, ma solo a quelli costituzionali. Tuttavia, se tale natura può essere facilmente attribuita agli statuti regionali, approvati con legge regionale ex art. 123 Cost., più ardua appare la qualificazione in questi termini degli statuti locali che, a norma del citato art. 6 TUEL, sono adottati con deliberazione consiliare e soggiacciono ai princìpi dello stesso Testo Unico, venendo qualificati dalla prevalente dottrina quali fonti sub-primarie; a conferma di ciò sta anche la disposizione del nuovo art. 117 (come modificato dalla presente legge), che attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia della legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città Metropolitane (comma 2°, lettera p); gli statuti locali dovranno quindi muoversi nella "cornice" dettata dalla legge statale.

A seguito dell’introduzione di questo nuovo comma nell’art. 114, sono poi stati abrogati gli artt. 115 e 128 Cost. le cui disposizioni sono ampiamente assorbite (e anzi superate) da quelle appena esposte.

Il nuovo 3° comma dell’art. 114, infine, istituzionalizza lo status di capitale d’Italia della città di Roma, prevedendo che il suo ordinamento sia disciplinato con legge statale; in tal modo, se da un lato si conferisce a Roma una minore autonomia rispetto agli altri enti locali (che adottano da sé i propri statuti), dall’altro si riconosce la sua peculiare posizione ed importanza per la Repubblica italiana.

L’art. 2 L. Cost., introduce un terzo comma nell’art. 116 Cost., in cui si prevede la possibilità di concedere con legge statale, anche alle Regioni a statuto ordinario, quelle "forme e condizioni particolari di autonomia", che spettano alle Regioni a statuto speciale in forza del 1° comma dello stesso articolo. Tale anomala disposizione (che si applica solo a tre materie specificamente indicate), si riferisce probabilmente all’attribuzione alle Regioni ordinarie di una potestà legislativa esclusiva, e non solo concorrente, nelle materie stabilite.

Veniamo ora ad uno degli interventi più significativi e, se vogliamo, ‘rivoluzionari’ della riforma, quello riguardante l’art. 117 Cost., che disciplina il potere legislativo delle Regioni (ordinarie).

La nuova formulazione ribalta completamente l’impostazione precedente, secondo cui erano indicate tassativamente le materie nelle quali le Regioni potevano legiferare (in concorrenza con lo Stato); ora invece si elencano (tassativamente) i settori attribuiti alla legislazione esclusiva dello Stato (comma 2°) e si afferma che spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (comma 4°).

Si tratta dell’affermazione, anche in ambito legislativo, del cd. principio di residualità della competenza regionale, già posto – in materia di funzioni amministrative – dall’art. 1 della L. n. 59 del 1997 (Bassanini 1) e riconfermato dal D.lgs. 112/98 con cui si è data attuazione alla legge medesima. Tale principio comporta che, laddove non sia espressamente indicato altrimenti, una materia deve ritenersi oggetto di potestà legislativa da parte delle regioni; analoga soluzione è estesa anche alla potestà regolamentare dal 6° comma del nuovo art. 117.

Beninteso, riguardo alla legislazione, si tratta pur sempre di potestà concorrente e quindi rimane alla legge statale la funzione di determinare i princìpi fondamentali nelle relative materie (comma 3° in fine).

I settori attribuiti esclusivamente allo Stato, consistono in tutte quelle funzioni che, per varie ragioni, non possono essere sottratte alla disciplina statuale, o perché attinenti a rapporti internazionali (politica estera, diritto d’asilo e diritti di cittadini extracomunitari, dogane), o perché riguardanti diritti fondamentali delle persone (ordinamento civile e penale, norme processuali, cittadinanza, difesa e ordine pubblico, previdenza sociale, tutela dell’ambiente), o inerenti all’organizzazione dello Stato (legislazione elettorale, ordinamento degli enti pubblici nazionali), o infine, perché esigono una regolamentazione a livello unitario su tutto il territorio della Repubblica (moneta, sistema valutario e tributario, perequazione delle risorse finanziarie).

Da quanto sin qui detto, si deve concludere che l’elenco di materie oggetto di potestà concorrente contenuto nel 3° comma dell’art. 117, deve ritenersi non esaustivo, né tassativo; tale enumerazione ha quindi valore esemplificativo e, anzi può affermarsi che tenda a precisare l’appartenenza alla legislazione concorrente, piuttosto che a quella esclusiva dello Stato, di certi settori, la cui destinazione potrebbe apparire dubbia, come ad esempio, nei casi dei rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni e del commercio con l’estero, che potrebbero facilmente essere attratti nel settore di cui alla lettera a) del 2° comma, art. 117.

A tal proposito è interessante notare l’attribuzione alle Regioni di funzioni, per così dire, di ‘politica estera’, quasi a voler loro riconoscere una sorta di personalità giuridica internazionale, tanto è vero che il 9° comma del nuovo art. 117, prevede che nell’ambito delle loro competenze, tali enti concludano "accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato"; questa possibilità di ‘scavalcare’ lo Stato, per porsi direttamente in rapporto con altri enti stranieri rappresenta un ulteriore e rilevante passo verso una piena autonomia delle Regioni.

Largamente innovato rispetto alla vecchia formulazione risulta anche l’art. 118, in tema di funzioni amministrative; laddove il testo precedente le attribuiva a Regioni o Stato secondo il cd. principio del parallelismo – per cui tali funzioni spettavano nelle stesse materie oggetto di potestà legislativa – la nuova disposizione le conferisce di norma ai Comuni, salva l’attribuzione a Province, Regioni o Stato, qualora necessitino di esercizio unitario. A ben vedere la norma in esame non fa altro che recepire a livello costituzionale il principio di sussidiarietà, già introdotto nel nostro ordinamento dalla prima legge Bassanini (n. 59/97), che è infatti espressamente richiamato insieme a quelli di differenziazione ed adeguatezza (anch’essi previsti dall’art. 4 L. 59/97).

Quest’ultimo riguarda la verifica dell’idoneità organizzativa dell’amministrazione attributaria di funzioni al loro corretto esercizio; la differenziazione importa invece di considerare le diverse caratteristiche (strutturali, territoriali e anche demografiche) degli enti cui si vogliano conferire poteri amministrativi. Ciò con l’evidente scopo di rendere effettivo ed efficace il decentramento, in modo cioè che si trasferiscano le funzioni ad organi in grado di svolgerle correttamente, senza legittimare interventi sostitutivi dello Stato (o comunque di enti ‘superiori’), interventi che vanificherebbero e contraddirebbero il principio di sussidiarietà.

Interessante si presenta anche la disposizione del 4° comma del nuovo art. 118, che applica la sussidiarietà anche ai rapporti tra enti locali e cittadini, dei quali sono favorite le iniziative "per lo svolgimento di attività di interesse generale" (in dottrina si parla, in proposito, di sussidiarietà orizzontale).

Altra norma profondamente innovata è l’art. 119 Cost. sull’autonomia finanziaria, norma fondamentale per l’intera riforma; è ovvio infatti come il decentramento giuridico verrebbe vanificato se non si accompagnasse alla concessione di adeguati mezzi economici per la sua attuazione.

La prima novità che appare evidente rispetto al testo previgente è l’affermazione dell’autonomia finanziaria, oltre che delle Regioni, anche di Comuni, Province e Città Metropolitane.

In secondo luogo tale autonomia è stata resa più incisiva, in due direzioni: in primo luogo stabilendo espressamente che si tratta di autonomia "di entrata e di spesa" (1° comma); in secondo luogo concedendo la possibilità agli enti locali di stabilire propri tributi ed entrate, mentre in precedenza essi potevano solo rendersi destinatari di attribuzioni erariali da parte dello Stato (2° comma).

Tuttavia, per evitare che si creino disparità tra le popolazioni dovute alle differenti condizioni economiche nelle varie Regioni, il nuovo 3° comma prevede l’istituzione con legge statale di un fondo perequativo a favore delle zone più svantaggiate. Ciò in piena coerenza con quanto stabilito dalla lettera e) del 2° comma dell’art. 117, dove si lascia alla competenza esclusiva dello Stato la materia della "perequazione delle risorse finanziarie". Sulla stessa linea di intervento si pone la previsione del 5° comma dell’art. 119, sulla possibilità da parte dello Stato di destinare "risorse aggiuntive" ed effettuare "interventi speciali a favore di determinati" enti locali.

In chiusura dell’articolo è posta una regola tesa a prevenire gli sprechi e a contenere la spesa delle autonomie locali, le quali non possono indebitarsi se non per finanziare investimenti. In ogni caso, conclude il 6° comma, "è esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi [scil. gli enti locali] contratti": è evidente la finalità della norma di evitare che il nuovo sistema finanziario comporti comunque oneri aggiuntivi per il bilancio statale, senza che peraltro il Governo centrale abbia su tali spese poteri di controllo; altrettanto chiara è l’esigenza di responsabilizzare gli amministratori locali, i quali dovranno gestire efficientemente le risorse a loro disposizione, senza poter contare su ‘aiuti esterni’.

Nell’ottica di una sempre maggiore autonomia degli enti territoriali assume rilevanza anche l’alleggerimento dei controlli statali sugli enti stessi. A tale obiettivo sono finalizzate alcune abrogazioni sancite dall’art. 9 della legge costituzionale.

In primis è abrogato l’art. 124 Cost., in cui si prevedeva la figura del Commissario di Governo, quale organo decentrato dello Stato con il compito di coordinare le funzioni amministrative centrali con quelle esercitate dalla Regione. Un simile compito non è più coerente con il nuovo sistema di ripartizione delle competenze, e con la scelta di operare il coordinamento secondo un principio consensualistico e paritetico, attuato soprattutto mediante la costituzione di appositi organi rappresentativi (vedi la Conferenza permanente Stato-Regioni).

Inoltre l’eliminazione di un’espressa menzione del Commissario di Governo dalla Costituzione, può preludere ad una sua soppressione dall’ordinamento anche con legge ordinaria, avendolo ormai privato della copertura della Carta Fondamentale (ricordiamo che quest’organo è tuttora previsto in numerosi provvedimenti legislativi, ad es. la L. 400/88, il Dlgs. 29/93 e, da ultimo il Dlgs. 267/2001 – c.d. TUEL).

Altra abrogazione prevista dall’articolo in esame è quella del primo comma dell’art. 125 Cost., norma base per la legittimazione dei controlli statali sugli atti amministrativi regionali, che imponeva i controlli di legittimità e autorizzava (ma in via facoltativa) quelli di merito.

Vi è da dire che il sistema dei controlli era già stato profondamente modificato dalla L. 127 del 1997 (Bassanini-bis) e successive modifiche ed attuazioni : questa aveva di fatto eliminato i controlli di merito e drasticamente ridotto quelli di legittimità solo a pochi atti specificamente e tassativamente indicati. Anche in questo caso può sostenersi che l’espunzione della norma dalla previsione costituzionale potrà dare adito ad una totale soppressione di qualsiasi forma di controllo statale sugli atti regionali.

Analogo discorso mutatis mutandis va fatto riguardo l’abrogazione dell’art. 130 Cost., che si occupava dei controlli della Ragione sugli atti degli enti locali minori.

Sempre sulla stessa linea di riforma sembra collocarsi la modifica dell’art. 127 Cost. (art. 8 della legge costituzionale). Quest’articolo regolava il controllo del Governo sulle leggi regionali, controllo esercitato in via preventiva, tramite un visto che il Commissario di Governo doveva apporre su "ogni legge approvata dal consiglio regionale"; il visto poteva essere rifiutato qualora il Governo ritenesse che la legge controllata eccedesse la competenza della Regione o contrastasse con gli interessi nazionali o con quelli di altre regioni. In quest’ultimo caso il Consiglio, se voleva comunque approvare la legge doveva farlo a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Infine, al Governo restava comunque la possibilità di adìre la Corte Costituzionale (per il conflitto di competenza), o le Camere (per il caso di contrasto con gli interessi nazionali), entro 15 giorni dalla comunicazione della delibera del Consiglio.

Anche tale disposizione viene totalmente riscritta dalla legge di riforma, in coerenza con la maggiore autonomia concessa alle Regioni, in particolare sul piano legislativo: innanzitutto il Governo può ora intervenire solo nel caso che la legge ecceda la competenza regionale, e non più quindi per i motivi di merito (peraltro assai discrezionali) individuati nel contrasto con gli interessi nazionali o di altre regioni ; in secondo luogo il ‘controllo’ non è più preventivo, ma successivo ("sessanta giorni dalla pubblicazione della legge"), sicché la legge deliberata dal Consiglio sarà immediatamente efficace ed esecutiva, salvo una sua abrogazione da parte della Corte Costituzionale. In realtà, a ben vedere, non si può parlare più neanche di controllo in senso tecnico, poiché il Governo si limita a sollevare un conflitto di competenza dinanzi alla Corte Costituzionale, secondo quanto già previsto in generale dall’articolo 39 della Legge n. 87 del 1953.

Inoltre a sottolineare l’equiparazione del potere centrale con quello locale, il secondo comma del nuovo art. 127, prevede per la Regione un potere speculare a quello appena descritto, nei confronti di leggi statali che invadano la sua sfera di attribuzioni.

Rimane, da ultimo, da esaminare l’art. 120 Cost., il cui primo comma si limita a ribadire (solo in maniera più sintetica) quanto già stabilito nei tre commi del testo previgente : cioè il divieto per le Regioni di introdurre dazi tra di loro o comunque adottare misure che in qualsiasi modo ostacolino la libera circolazione delle persone o delle cose o, ancora, limitare l’esercizio del diritto di lavoro.

Di assoluta novità è invece la disposizione del 2° comma, che affida allo Stato (rectius al Governo) un potere di intervento sostitutivo nei confronti delle Regioni e degli altri enti locali, qualora essi si rendano inadempienti alle norme internazionali o comunitarie, oppure in caso "di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali".

A fronte di un massiccio e generalizzato decentramento, si è perciò conservata allo Stato quella funzione di mantenimento dell’unitarietà ed uniformità dell’ordinamento, in particolare: per quanto riguarda le norme internazionali e comunitarie, per l’esigenza di una loro uniforme applicazione su tutto il territorio nazionale, e negli altri casi indicati per la già segnalata necessità di evitare che le differenti condizioni economiche presenti nelle varie parti del territorio italiano, si traducano in una disparità giuridica e di fatto tra i cittadini.

Tuttavia, a prevenire ogni arbitrio o abuso di tali poteri sostitutivi, l’ultimo periodo del comma in parola stabilisce che questo tipo di interventi sia regolato dalla legge ed esercitato nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà e di leale collaborazione; ciò vuol dire che gli interventi dovranno essere sostenuti da reali ed effettive giustificazioni, in particolare o dalla volontaria inerzia dell’ente o dalla sua inidoneità o impossibilità a svolgere il compito in questione; soprattutto, per il principio di sussidiarietà, l’intervento sostitutivo dovrà intendersi come, appunto sussidiario, ossia eccezionale ed una tantum, non potendo giammai determinare una avocazione o trasferimento della funzione dall’ente locale al Governo centrale.